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依法治矿必须与时俱进——《矿产资源法》修改浅谈

发布日期:2018-02-27 浏览次数:

依法治矿必须与时俱进——《矿产资源法》修改浅谈

 

《矿产资源法》颁行已近32年,第一次修改完成于1996年,距今也已近22年。无论从实施的年限,还是从形势的需要,《矿产资源法》的修改已经成为时代的必然选择。

党的十八大以来,“法治中国”理念深入人心,《矿产资源法》修改作为国土资源部的重大工作之一正在有序推进。2017年5月25日《矿产资源法》修改小组成立,标志着新一轮《矿产资源法》修改正式启动。《矿产资源法》的实施为我国矿产资源管理逐步规范化起到了非常重要的作用,但由于现行《矿产资源法》产生于计划经济和市场经济转换阶段,更多具有计划经济的烙印。而今,立法背景发生了深刻变化,加之《矿产资源法》实施以来积淀了很多棘手问题,虽然经过多次的政策调整,使相关制度逐渐适应时代的需要,但是在“依法治矿”呼声越来越高的新形势下,随着中国特色的社会主义市场经济体制的建立,加之《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》要求修订《矿产资源法》。“实现矿产资源按质量分级、梯级利用”、“完善矿产资源规划制度,强化矿产开发准入管理”。亟待在此次《矿产资源法》修改中拔掉制约矿产资源勘查开发和矿业经济发展的这些“钉子”,将可行的政策纳入法律,以增强法律的适用性。

最近,中国国土资源经济研究院针对《矿产资源法》修改章、节、条、款、项、目专门设计了“矿法修改重点内容调查表”,进行了小范围的征求意见。调查表涵盖“总则、矿产资源规划、矿业权、矿产资源勘查、矿产资源开采、地质资料和矿产资源储量、矿业用地、矿山环境保护、矿产资源税费、监督检查、法律责任”等方面。

一、收回答卷的“重点”选择集中度及选择项分析

(一)《矿产资源法》修改需要增减的章、节、条、款、项、目分析

从收回答卷的“重点”选择集中度来看,本次《矿产资源法》修改中,需要增加或修改的重中之重包括:矿山环境治理、立法宗旨、无证开采、提交虚假地质勘查报告、矿产资源及国家所有权、探矿权与采矿权、税费体系、无证勘查、环境责任追究、执法监察等10个方面。同时,还需要解决:监督管理、矿业权出让方式、禁采区域、矿产资源有偿使用、综合开采与利用、规划的地位和效力、探矿权审批权限、采矿权审批权限、矿产资源储量审核、地质资料管理制度、采矿用地、工程治理(矿产资源勘查)、工程治理(矿产资源开采)、地质资料汇交、储量统计与动态管理、责任分工、矿山环境治理恢复基金、矿山环境损害赔偿、矿业权出让收益、资源税、收益分配、日常监督、信息公示、地方政府的监管职责、破坏性开采等25个方面。

(二)收回答卷的选择项原因分析

1.时代要求《矿产资源法》必须修改。《矿产资源法》于1986年全国人大常委会通过,并于1996年和2009年进行两次修正(2009年的修正,仅仅对引用的规定的名称进行了修正)。《矿产资源法》的很多规定已不能适应保障矿产资源安全及其支撑的经济安全、能源安全、生态安全等的需要,必须进行修订。从2003年《矿产资源法》启动第二轮修改以来,断断续续经历了近15个年头,但由于“条条利益”和“条块”利益的纠结,至今尚难以达成一致意见。同时,现行矿产资源法的内部结构是矿产资源法、煤炭法、水法(地下水部分)、矿山安全法以及正在研究的能源法、原子能法等。为了实现“统一理性”指导之下的矿产资源管理,矿产资源法内部结构必须进行重整。

2.《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》要求修订《矿产资源法》。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为《矿产资源法》的修改创造了绝佳机遇,并指明了修改方向。“实现矿产资源按质量分级、梯级利用”、“完善矿产资源规划制度,强化矿产开发准入管理”。

3.选择“小修”。修改方案可分为“大修和小修”,“大修”就是将矿产资源管理方面的所有立法进行全部整合,对矿产资源法进行法典化编纂。“大修”比较科学,但牵涉矿产资源法整个立法思想和结构的改变,是对现行《矿产资源法》进行全盘修改,以及对现行“多龙治矿”管理体制的重大变革,实施的障碍比较大,短期内不可能实现。“小修”是在维持现行分立结构,但对各有关单行法律法规进行评估和修订,加强相互之间的衔接和配合,同时只对现行《矿产资源法》进行部分条款的增删和修改。“小修”实施难度小,而且与政策的小步推进一致,理应作为本次《矿产资源法》修订采取的方案。

4.矿产资源管理出现的“大面积”现实问题,需要用法来规制。“法治国土”建设不能或缺“依法治矿”,现实中出现的新情况、新问题需要用法律条款来明确规制。《矿产资源法》制订之初,是为了保障经济“又快又好”发展,对矿山环境治理、无证开采、无证勘查、提交虚假地质勘查报告、矿产资源及国家所有权、执法监察、矿产资源储量审核、矿业权审批权限、地质资料管理制度、综合开采与利用、禁采区域、矿业权出让方式、采矿用地等问题考虑并不周全,或者只是笼统地进行规制,从而为矿产资源无序勘查、开采以及矿产资源的浪费和国家所有权益的损失制作了一扇“弹簧门”,在一定意义上助长了“矿老板”的雨后春笋般出现,也在一定程度上为矿业腐败推开了一扇“窗”。这些年来,矿产资源开采的经济价值被“巧取豪夺”,留下的是千疮百孔的矿山环境烂摊子。无证开采、无证勘查行为不仅破坏了矿业权的法定属性,而且扰乱了矿产资源勘查、开采市场的有序进行,扰乱了矿区的正常生产秩序,必须用法律之手加以规制。提交虚假地质勘查报告,不仅是地质资料管理制度的漏洞之一,也是诚信制度不健全的表现,还是执法监察的缺失的凸显,极大地伤害了矿业权人的投资热情,增加了矿产资源及国家所有权处置难度,加大了矿产资源储量审核的工作量,同样需要法律规制。矿业权审批权限和矿业权出让方式是严把准入的“关隘”,综合开采与利用是实现矿产资源经济、社会、生态价值的最佳形式,禁采区域是生态文明建设和矿产资源国家战略储备的“雷区”,采矿用地关系到矿产资源利益分配以及和谐矿区建设,还是需要法律规制。

二、《矿产资源法》修改的建议

 依法治矿”是“依法治国”的重要组成部分,也是党的十八届三中全会决议提出的“发挥市场配置资源的决定性作用”的需要。因为法律是市场经济的基础,市场经济的成熟度与法治建设水平存在正相关性。从我国的实际情况出发,《矿产资源法》修改需要从宏观、中观和微观三个角度进行把握。

(一)从宏观上,《矿产资源法》修改需要把握政策方向,主要体现在对“总则”的修改

1.“政策先行,法律跟进”是中国特色的立法方式,《矿产资源法》修改需要将中央的战略政策和成功的实践经验上升为法律规定。我国是党政合一的政治体制,执政党的政策对国家立法具有非常深刻的影响。现实的矿产资源管理已经习惯于“依政治矿”,尤其是习惯于以规范性文件的形式“治矿”,从而形成了更多的是以文件落实文件、以精神落实精神,“治矿”效果短期内立竿见影,长期则显得有些混乱,甚至“治矿者”自身都对“治矿”的轨迹连连摇头。其实,“依法治矿”并不排除一定程度的“依政治矿”。“依法治矿”与“依政治矿”的关系,其实就是法律与政策的关系,或者形象地比如齿唇关系。法律并不是万能的,法律和政策各有自己的优势,只有二者密切合作,才能达到“治矿”的目的。法律和政策的作用范围是有区别的,法律和政策的实施支撑条件是不同的,不是任何问题都必须“求之于法”,也不是任何问题都需要“求之于政”。1996年以来,矿产资源管理的政策已经做出了多次巨大调整,法律必须及时跟进。正是由于法律跟进政策的脱节,造成了矿产资源勘查开发出现了些许乱象,也造成了国有矿产资源资产的流失。因此,收回答卷对“总则”的修改关心更多,也更期待。根据2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,“依法治矿”包括科学立法、严格执法、全民守法和公正司法四个环节。《矿产资源法》修改应当将中央的战略政策和实践中成功的试点经验上升为法律规定,“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应经济社会发展需要”。同时,科学立法也意味着借鉴国外先进的管理经验。

2.修订立法目的是政策贯彻于法律的重要体现。这是收回答卷对《矿产资源法》修改的厚望之一。将“发展矿业,加强矿产资源的勘查、开发利用和保护工作,保障社会主义现代化建设的当前和长远的需要”。这一条款中,“发展矿业,加强矿产资源的勘查、开发利用”与“加强矿产资源保护”可能是相互矛盾的两个目的,“发展矿业,加强矿产资源勘查”的目的是促进其“开发利用”,而矿产资源的无节制开发利用会导致矿产资源枯竭和生态环境遭到破坏。因此,建议修改为“发展矿业,促进矿产资源的勘查、开发和有效保护,保障社会主义现代化建设的当前和长远的需要,推动资源环境的协调发展”。

(二)从中观上,《矿产资源法》修改需要重视谋篇布局,主要体现在增删相应章、节

现行《矿产资源法》共分七章内容,分别是“总则、矿产资源勘查的登记和开采的审批、矿产资源的勘查、矿产资源的开采、集体矿山企业和个体采矿、法律责任、附则”。这是适应计划经济体制下的矿产资源管理需要而制定的。随着市场经济体制的逐步建立和完善,尤其是在“充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用”观点提出以来,在简政放权力度不断加大的情况下,在国外矿产资源法律制度不断修改和我国《物权法》颁行的情况下,以及矿产资源勘查开发“走出去”“引进来”力度不断升温的情况下,矿产资源勘查开发的形势已经发生了翻天覆地的变化,《矿产资源法》的谋篇布局需要与时代相适应。结合现实情况对收回答卷进行分析,“矿产资源勘查的登记和开采的审批”政策已经发生了很大变化,应当将“矿产资源的勘查”、“矿产资源的开采”进行重新整合,由三个章节内容变为两个章节内容,强化矿产开发准入管理。“集体矿山企业和个体采矿”也早已成为历史的名词,理当删除。而随着矿产资源规划制度的逐步完善和生态文明建设的逐步加强,在《矿产资源法》修改中,增加“矿产资源规划”和“矿山生态环境保护”两章内容显得非常重要,并在“矿产资源规划”一章中专门增加“战略矿产规划”一节。同时,需要增加“矿产资源分类、分级利用”一个章节内容,确保实现矿产资源按质量分级、梯级利用。经过这样的“小修”后的《矿产资源法》将成为八章内容,即“总则、矿产资源的规划、矿产资源的勘查、矿产资源的开发、矿产资源分类分级利用、矿山生态环境保护、法律责任、附则”,需要说明的是“监督管理”需要贯穿于八章内容中,不再单独形成一章。

(三)从微观上,《矿产资源法》修改需要实现可操作性,主要体现在增加和删减相应条、款、项、目和技术及语言的规范

1.增删相应条、款、项、目,确保修改后的《矿产资源法》可操作性更强。一部好的法律必须考虑可操作性问题,要制定得比较详细、具体。当前,中国特色社会主义矿产资源法律体系已基本形成,我国发展也已进入全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国的新阶段。在新形势下,要避免《矿产资源法》修改出现的“时间差”,增强《矿产资源法》的针对性和可操作性,提升《矿产资源法》修改的科学性,就要摒弃《矿产资源法》修改“宜粗不宜细、宜简不宜繁”的原则,实行更为精细的“精明修法”。从收回答卷情况来看,不能简单地把实施规定、实施办法和实施细则授权国务院或者有权的地方立法机关,限制或减少降位立法。如“生活自用矿”和“矿产品流通管理”是时代的产物,“矿产资源是不动产”、“矿产品”是动产,共享属性决定了二者在《矿产资源法》修改中已经没有必要对此进行规制,理应删减。再如“战略矿产”用途广泛,现行《矿产资源法》第17条规定“国家对国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和国家规定实行保护性开采的特定矿种,实行有计划的开采”。这一规定是适应计划经济时代战略矿产管理要求的,为了减少对条、款、项、目的误读,有必要建立详细的战略矿产的特殊保护制度,从而需要法律进行明确规定。建议修改为“国家对国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和国家规定实行保护性开采的特定矿种,实行开采总量控制制度、特殊采矿许可证制度和特殊矿产资源税制度”。又比如,从收回答卷情况来看,《矿产资源法》修改的最重要内容是“矿山生态环境保护”,这就要求相关内容必须接地气、具有非常强的可操作性。在新增“矿山生态环境保护”一章中,需要增加“各级人民政府、有关职能部门、矿山企业在矿山生态环境保护工作中的责任和义务”、增加“矿产资源开发对生态环境影响评价和地质灾害危险性评估”、增加“矿山环境保护和治理恢复基金”等“条”,要在各“条”之下依据“条”的内容层次设置不同的“款”,还要在“款”下依据“款”内容的性质和层次设置不同的“项”,在“项”下依据“项”的内容的不同层次设置“目”,达到“精明修法”和可操作的目标。另外,还需要在《矿产资源法》修改中,对新增的“矿产资源分类分级利用”一个章节,增加“矿业权交易”条、款、项、目等等。

2.规范技术和语言,力求《矿产资源法》修改技术的提高和语言的准确。在修法技术日臻完善和科学化的今天,《矿产资源法》修改不是简单的内容的“增加”和“删减”,同时也是形式的优化。这就要求修法者不仅要注意法律结构完整和逻辑清晰,而且要重视立法语言的准确肯定、严谨规范、简洁精炼、庄重严肃,在大胆借鉴和吸收国外矿产资源立法经验的基础上,更加注重我国国情。

三、结论

《矿产资源法》修改需要全社会的合力支持,修改后的《矿产资源法》需要全社会来共享。这就要求本次修法要力争做好以下几个方面的工作:

一是将党的政策融入《矿产资源法》修改的内容,并以其指导本次修法工作。党的十二大报告和党的十四大报告内容在《矿产资源法》立法和修法中得到了较好体现,并发挥了重要的指导作用,党的十八大报告和十九大的报告内容必然在本次《矿产资源法》修改中得到较好体现,并将发挥重要的指导作用,并将党的方针政策贯彻于整部法律之中,着重在立法宗旨、矿产资源及国家所有权、禁采区域等条款中加以体现。

二是资源利用本无错,监管不力是祸根。政府、企业和矿产资源勘查开发利用利益相关者都寄希望于本次《矿产资源法》修改,强化“依法治矿”,将实践中合理的、可行的法规规章纳入法律中来,强化矿产开发准入管理和执法监察,明确地方政府的监管职责,对无证开采、无证勘查、提交虚假地质勘查报告、破坏性开采行为“零容忍”。

三是在创新、协调、绿色、开放、共享的五大理念指导下修改《矿产资源法》。需要加快推进生态文明建设,确保矿产资源国家所有权利益不受损害,适当增加矿山生态环境保护和治理章节内容,强化环境责任终身追究和矿山环境损害赔偿,并适当向矿产资源开发利用的中游管理延伸。

四是充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用。在广泛调研取证的前提下,促进矿产资源高效利用,明确矿产资源按质量分级开发、梯度利用和保护边界,完善矿产资源规划管制和矿产资源合理开发利用评价指标管控,简化矿业权审批权限,加强矿产资源储量审核、储量统计与动态管理,细化矿产资源有偿使用制度,细化矿业权出让税费和收益分配体系。

五是开门修法,广泛吸收国内外矿产资源勘查开发管理的先进理念和经验。《矿产资源法》修改几乎牵动着国民经济的所有行业,在修法的过程中,不仅要广泛吸收专家的意见和建议,而且要吸纳各行各业的意见和建议,同时还要参考国外先进管理理念和经验(但不能照搬照抄,因为中国国情决定了《矿产资源法》必须从中国实际出发),完善章、节、条、款、项、目,以确保修改后的《矿产资源法》的语言更加准确,可操作性更强。

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中国砂石协会

2018年02月27日

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